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合理确定地方高等教育发展规模与结构目标

www.jyb.cn　2016年07月13日　　来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志

　　合理确定地方高等教育发展规模与结构调控目标，是各地从战略上统筹协调及科学规划经济社会发展的重大战略举措。然而，各地究竟应该选择和采用什么样的预测方法与研究路径，才能合理确定当地高等教育发展的规模与结构调控目标，并保证确定的目标切实发挥实际指导作用？要回答和解决这一问题，就需要在实证分析、实践研究及科学总结的基础上予以归纳和提炼，力求形成有启发、可借鉴的方法论和路线图。

　　科学规划高等教育发展是地方及区域创新发展的基础战略

　　科学规划高等教育发展，既是新常态下各地落实新的发展理念、提升创新发展基础能力的迫切需要，也是地方奋发作为、加快推进治理现代化的重要履职要求。根据当地经济社会发展、人力资源市场的实际需求与变化，地方对高等教育进行的合理规划最能体现客观性、针对性和有效性，这也是从制度上加强地方政府高等教育统筹协调力度的理论和实践依据。

　　1.高等教育愈发成为推动各地发展的发动机

　　面对新的发展环境，全国各地都在加快落实“四个全面”战略布局、落实创新驱动发展战略和努力实现转型发展，特别是在“创新、绿色、协调、开放、共享”的新发展理念指导下，经济社会发展愈发呈现依靠人力资源开发水平和科技创新支撑服务能力的新特点，各地更加注重将高素质的人才队伍资源与科技创新能力转化为实现“大众创业、万众创新”的生力军和动力源。另外，全国每年都有数以百万计的各层次、各类型高校毕业生就业，并活跃在各地经济发展、社会事业、科学研究及产业升级的第一线，不断做出新的重要贡献。

　　在全世界范围内，高等教育的人才培养水平、科技创新能力以及对经济社会发展的贡献，越来越成为地区和国家综合实力与竞争力水平的重要标志，尤其是劳动年龄人口中接受高等教育人口的比例、人才类型结构及其供求协调关系等内容，已成为众多国际性权威机构的重要评价指标和依据。

　　2.各地努力调控高等教育发展规模与结构

　　作为区域发展水平存在显著差距的人口大国，我国各地发展水平、产业结构、人口分布、社会及生态环境等都呈现显著的差异性，对人才培养规模、结构也必然产生不同的要求。长期以来，根据经济社会发展的阶段性特征和人力资源市场的实际需求，很多地方一方面努力把握当地人力资源市场对不同类型和层次从业人员的实际需求，另一方面，则从转变高等教育发展方式和提高人才培养适应性出发，努力科学规划与合理调控当地高等教育的规模发展和布局结构，并对当地高等教育人才培养的规模、类型、层次以及培养体系等进行系统设计，在引领和激励高等教育服务与支撑地方发展方面积累了宝贵的实践经验。

　　面向“十三五”及未来中长期的发展，目前各地都从战略高度着手规划当地高等教育的发展目标、发展任务和改革举措，特别是一些经济领先及高等教育发达地区，在研究建立当地高等教育分类发展制度框架以及进一步完善高校及其学科专业布局调整有效机制等方面开展了一系列改革探索，在建立和形成有特色的地方高等教育发展体系探索中迈出了重要步伐。

　　3.更好地统筹和引导各类高校特色化发展

　　围绕推进教育治理体系和治理能力现代化以及进一步理顺中央与地方教育管理的权限与职责范围，为保证国家教育方针政策的贯彻执行以及充分发挥地方的积极性、主动性和创造性，从整体上加快推进教育现代化，国家教育体制改革领导小组办公室发布了《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》，在确定中央政府加强教育宏观指导和管理职责的同时，对地方提出“根据经济社会发展需求、本地区教育事业发展现状以及教育资源支撑能力，结合人口、区域和产业结构，自主确定教育发展目标、规划和工作重点并组织实施，切实履行教育改革、发展、稳定职责”的具体要求，进一步明确了各地统筹高等教育发展的任务与职责，也为科学评价各地政府有效统筹管理高等教育的能力、水平与绩效提供了可操作的依据与抓手。

　　在探索地方高等教育统筹管理和协调发展有效路径方面，一些地方特别是高等教育较为发达的地区，亟需在高等教育管理制度以及相关人事管理、经费保障、标准制订、信息服务等方面的体制机制改革中大胆探索，率先实践创新，促进不同类型高校凝练办学特色、实现分类发展，培养各地所需的不同类型人才，提升地方人力资源开发水平，促进科技创新，引领文化发展。各地在科学规划高等教育发展目标的同时，还需要同步设计高校分类发展目标、分类发展评价标准、分类配置公共教育资源制度以及信息公开、公共监督与公共问责的途径与保障机制。

　　合理预测和确定高等教育发展目标的科学方法与可行路径

　　合理规划地方高等教育发展规模与结构调控目标，需要采用科学方法，更需要从各地经济社会发展战略要求、人口规模结构变化、高等教育结构与产业结构的相互关系和未来发展的实际需要出发，借助大数据分析、国际比较、系统仿真模拟等研究手段，科学地进行当地高等教育规模与结构发展预测、分析及路径规划，从而保证各地高等教育发展规模与结构调控目标设计切实发挥统领性、导向性、可靠性和可操作性作用。

　　1.与地方和区域发展功能定位相匹配

　　在国家和区域发展格局中，特别在国家实施的“一带一路”、长江经济带、中国制造2025、“互联网+”、创新驱动发展等一系列重大发展战略中，各地都承载着不同的使命，具有不同的功能定位与发展目标。高等教育的改革和发展既是地方整体发展的重要组成部分，也是实现整体发展目标的动力与支撑。各地要达成自身的功能定位和发展目标，就必须科学预测及合理确定与各地战略地位相匹配的高等教育发展规模与结构。

　　上海在国家区域发展战略框架中承担先行先试和率先改革发展的重大使命，在制度创新、科技创新、发展模式创新、治理体系创新等方面，被赋予全国改革开放排头兵和科学发展先行者的角色，承担加快建设“四个中心”和社会主义国际大都市、加快向具有全球影响力的科技创新中心进军的重任。在此背景下，更加需要科学合理规划和推动高等教育科学发展。

　　我们按照高等教育发展规模与上海功能定位相匹配的规划路径，采用系统仿真模拟结合定性分析的方法，在综合研究高等教育规模与人口、人均国内生产总值、劳动力接受过高等教育的比例等主要指标关系的基础上，研究主要行业人力资源需求的规模与结构，参照纽约、伦敦、东京等国际大都市每十万人口高等教育在校生数、主要劳动年龄人口中大专及以上人口比例以及高等教育毛入学率等指标，并充分考虑办学体制改革、人才培养制度与高等教育发展模式创新带来的规模增量扩展空间，确定上海高等教育规模从目前的100万人左右增加到2030年的140万人左右，推进高等教育进入普及化发展阶段，从相对规模上提升高等教育发展与城市功能定位的匹配度。

　　2.与地方和区域的转型发展相对照

　　转型升级提质增效是国家“十三五”规划中的一条主线，在国家“4+3”发展战略布局中，各地将在新的发展理念指导下，进一步加快转型发展步伐，立足发挥好地域和资源禀赋优势，形成具有当地发展特点的新型产业体系和社会生态。基于区域发展的不平衡性、发展重点的差别化以及发展模式的多样性，在推进产业结构优化升级和转型发展进程中，各地对于不同类型、不同层次的人才将产生不同需求，需要同步调控高等教育人才培养的类型和层次结构，引导高校更加合理地为地方发展提供人力资源支撑。

　　在加快建设“四个中心”、打造全球科技创新中心以及推进创新驱动发展等方面，上海正逐步形成以现代服务业为主体、战略性新兴产业为引领、先进制造业为支撑的新型产业体系。为突出服务经济为主的产业结构特点，促进产业融合，着力加快高端化、集约化、服务化发展和全面增强城市服务功能，上海需要合理调控不同学科门类、专业大类以及不同层次人才培养的结构，缓解和规避供给结构失衡方面的问题。

　　我们按照将高等教育人才培养类型结构与上海产业结构及人力资源市场需求相对照的规划路径，采用定量结合定性分析的方法，通过研究不同学科类型人才供需关系、就业现状、就业前景以及类型可替代关系，将上海发展需要的人才重点确定为医学、理工农、经管、法学、艺术学、文史哲教六大类型，借助仿真模拟方法及综合分析，预测未来需求，并充分考虑服务区域、服务全国的客观需求，确定2030年需要提供医学、理工农、经管、法学、艺术学、文史哲教类型普通高等教育人才的比重分别为8.5%、38.5%、25.4%、6.2%、8.9%和12.5%，以满足上海产业结构调整和转型发展对各种人才类型的结构性要求。

　　3.与新兴产业和新业态发展需求相适应

　　我国正处在全面建设小康社会和努力实现可持续发展的关键时期，将节能环保、新一代信息技术、新能源等产业作为重点培育和发展的战略性新兴产业，符合我国科技、产业发展的实际情况，对于构筑全球竞争力高地、掌握发展主动权、引领产业结构优化升级和加快推进转型发展，具有重大战略意义。

　　上海着眼于服务国家战略、率先构建新兴产业体系的全局性目标和总体部署，着力加快构建新兴产业体系和提高自主创新能力，结合推进产业结构优化升级和促进经济发展方式转变，将节能环保、新一代信息技术、新能源等列为战略性新兴产业，并作为新的经济增长点予以重点培育与发展。同时，围绕提升城市科技、文化创新能力和影响力，上海也在大力培育和发展一些知识密集、低耗费、环境友好、互联网+、综合效益明显且具有较强成长潜力的服务、文化及创意产业。上海的战略选择迫切要求上海高等教育为重点发展和培育的相关产业提供学术研究、应用研究、应用技术和应用技能等不同类型及规格的适用性人才。

　　我们按照高等教育人才培养类型、规格以及与上海提升产业结构重心和人力资源市场需求相适应的规划路径，在采用抽样调查、案例分析及系统数据模拟等分析方法的同时，参考国际大都市人才培养结构，并充分考虑提升上海人力资源开发水平和满足更多人群接受更多更高层次高等教育及其服务的实际需求，首先分析不同层次各类人才培养的规模增减变化，再将不同类型人才供给与专、本、硕、博四个人才供给层次相交叉，确定2030年需要提供专、本、硕、博四个层次的普通高等教育人才供给比重大致为14%、53.5%、22%和5.3%，以满足上海现代服务业、先进制造业、战略新兴产业与其他重点培育产业未来发展对不同层次与类型人才的结构性要求。

　　4.与教育发展的阶段性特征相吻合

　　目前，全国许多地区、特别是发达地区高等教育正逐步迈入普及化发展阶段，随着高等教育内、外部需求和环境条件变化，各地都在适度增加规模的同时，积极探索多样化办学体制，合理确定技术技能应用型人才培养结构，并结合推进高等教育管理体制改革、治理模式创新和强化有效的监测评价与监督职能，激励和推动高等教育发展努力满足当地人力资源市场的实际需求。

　　上海高等教育在改革发展中不断扩大规模、调整结构、优化空间布局，形成了不断适应全市经济社会发展整体布局的基本格局。尤其在改革办学体制、创建一流大学与一流学科、创新高校管理体制以及推进高校分类发展等方面，不断深化体制机制改革，取得了一些重要进展与经验。但对照上海发展战略目标要求以及经济社会发展和人民群众的新需求，仍面临国际大都市匹配度、支撑能力、影响力和服务水平亟待提升的重大挑战，并在人才培养的结构、体制、资源配置等方面，存在一些问题，需要科学规划、明确改革发展的目标与任务。

　　我们按照高等教育人才培养规模发展、结构调整、资源配置以及供给体系布局与上海高等教育发展阶段特点、培养能力现状及未来变革态势相结合的规划路径，在定量分析各类、各层次人才培养的规模分布现状以及制度和资源制约的基础上，结合上海加快推进学习型社会建设进程以及高等教育发展信息化、国际化、多元化、便利化的必然趋势，确定2030年学术研究、应用研究、应用技术和应用技能型四类院校在承担上海普通高等教育规模的不同增量及所占比例。同时，确定2030年普通高等教育与其他各种教育形式承担的人才培养规模比例大致为65%与35%，为上海未来形成多种高等教育模式与发展形态、为更多的人选择更为适合的高等教育方式，确定了合理的制度框架、可行的路径与发展空间。

　　落实地方高等教育规模和结构发展目标的对策

　　能否实现科学确定地方高等教育规模及结构调控的发展目标，取决于各地能否建立和实施一套有针对性的体制机制及有效的对策举措。为保障如期实现地方高等教育发展目标，各地需要大力推进高等教育治理体系和治理能力的现代化，在转变政府职能、完善高校内部治理体系的同时，积极引导和吸收外部力量，特别是专业化力量的积极参与和支持，并以此形成有效的推进和激励机制。

　　1.健全高校分类发展的引导和激励机制

　　完善地方高等教育发展统筹协调和规划管理体制。将当地不同体制、不同类型、不同发展和运行方式的所有高等教育纳入地方统筹规划与管理体系，立足适应国家战略和满足当地经济社会发展的实际需求，一体化规划、设计、管理和调控高等教育人才培养规模以及类型、层次、分布等结构性发展目标，建立当地高等教育人才培养类型结构与产业结构和市场需求之间的合理关系。

　　建立引导高校分类发展的监测评价指标体系。紧扣不同类型高校的发展要求，突出人才培养质量、人才培养基础能力、办学特色和经济社会发展贡献等核心内容，研究开发学术研究、应用研究、应用技术和应用技能型人才培养的高校分类评价指标体系，引导和激励所有高校办出特色、办出水平。

　　建立适应高校分类发展的财政拨款体制。围绕实现地方高等教育规模发展及结构调控目标，按照分类发展和分类管理框架，立足引导和支持不同类型高校提高人才培养质量、特色及服务水平，调整优化高校财政拨款结构，完善拨款管理制度，体现保障与激励相结合、更加关注高校办学绩效的拨款导向。

　　2.完善高等教育布局结构动态调控机制

　　确定地方高等教育布局结构调整路线图。围绕落实确定的高等教育发展规模与结构调控目标，从高等教育人才培养现状和客观需要入手，科学制定当地高等教育布局结构调整计划和实施方案，理顺高校、学科、专业、基础能力之间的层次、类型、空间布局等方面合理关系，有效优化整合各类高等教育资源，超前布局和启动服务高等教育规模发展的基础建设，并根据中长期目标的实现程度动态调控各类高等教育机构及资源的增量与存量。

　　推动一批地方本科高校加快转型发展。引导高校按照规划确定的当地高等教育发展规模及结构调控目标，坚持政策引导、自主选择、专业支持、社会评价的原则，按照《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》提出的要求，指导并帮助高校科学定位、特色发展，将一批高校建成培养一线技术技能人才和科技型创业人才的摇篮和有区域影响力的技术创新基地。

　　加快建设世界一流大学和一流学科。贯彻落实国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》要求，引导和支持具备一定实力的高水平大学和高水平学科瞄准世界一流，依托以章程为统领的完善、规范、统一的制度体系，优化学科结构，凝练学科发展方向，突出学科建设重点，创新学科组织模式，汇聚优质资源，加快推进科教协同育人的制度探索，完善高水平科研支撑拔尖创新人才培养机制，培养一流人才，产出一流成果。着力实施一流学科建设计划，重点打造一批世界一流学科点和高水平特色学科群。

　　3.不断深化高等教育体制机制改革

　　推进高等教育供给结构改革，完善高等教育提供方式和办学多样化体系。深化公办学校办学体制改革，推动办学主体多样化，健全民办教育扶持机制，创新多元化的高等院校办学体制。进一步转换政府职能，积极探索教育资源的市场配置体制机制创新。鼓励社会力量多元参与创办新型特色高校，探索多元举办者混合出资的社会力量办学体制。推动公办职业院校依托行业企业办学，支持企业、社会团体、社区、个人合作办学，鼓励公办和民办职业院校探索相互委托管理及购买服务的合作机制。探索民办教育融资机制与奖励机制，完善政府补贴和购买服务制度。组建不同类型的高校联盟，在联盟内部形成错位竞争、差异化发展，开展深度合作，推动高等院校的行业自治、自律机制建设。

　　进一步完善和创新人才培养的体系与模式。探索高等教育学制与培养制度改革，创新教育教学及管理体制，推行学分制教学管理模式，实现弹性学制。推进高校、科研院所、行业部门、企业等多方面力量，探索协同育人机制。提高学生、教师信息技术利用水平与效率，探索和创新基于大数据及网络技术开发应用的数字化教学与教研新环境、新模式、新机制。着力引进国外优质高等教育资源，开展多种形式的中外合作办学，改革中外合作办学管理模式。完善专业评估、认证及动态调控机制，鼓励参与专业国际认证及标准的开发合作。强化教师专业能力建设，引导和激励教师加大教育教学及人才培养投入力度。健全大学生创新创业服务体系，实施大学生创业引领计划，引导大学生在“互联网+”新业态下自主创业。

　　构建衔接沟通各级各类教育和认可多种学习成果的人才成长“立交桥”。建立普通高校、高职院校、成人高校之间学分互认和学分转换机制，扩大校际选课、学分互认的渠道，构建高校知识共享和人才培养互融的开放体系。从各地实际出发，开展拔尖创新型、应用型和实用技能型人才培养模式的改革探索，推动中职、高职、本科教育与研究生教育培养应用型人才的有效衔接。建立以提升职业能力为导向的专业学位研究生协同培养模式，推动专业学位与职业资格的有机衔接，强化其实践能力和创业能力培养。积极整合学校、科研机构、企业以及国外的优质教育资源，加强校外教育基地和企业师资队伍建设。不断探索和拓宽终身教育渠道，提高地方高等教育综合服务水平。

　　4.建立高等教育规模和结构调控目标落实推进与监测保障制度

　　加快地方高等教育布局结构调整目标的落实机制建设。完善统筹协调地方高等教育规模及结构发展目标落实领导与推进制度，实施有效的指导与监督，统筹协调规划目标的审定、实施、保障、依法行政问责和动态管理，依托专业机构成立规划目标落实、专业化管理与服务支持机构。建立规划目标实施信息化管理平台和相关数据库，按照相关指标体系对规划目标实施效果进行动态跟踪评估，并提供规划目标实施及调整的决策咨询与服务。

　　引导和支持社会、行业企业参与人才培养和高等教育办学。构建政府、学校、社会间的新型关系，支持高校围绕执行章程建立开放、规范的办学决策、运行和监督内外部参与机制，鼓励行业、企业和科研机构以多种方式参与办学，探索多方联合办学新机制。从地方实际需要出发，积极与地方行业企业、事业单位、科研院所等用人单位建立稳定的合作关系，促进其在学校重大决策、运行以及专业设计、课程建设、实习实训指导、队伍建设、质量评价等环节发挥重要的参与作用，特别在应用型人才培养方面，各地要努力开辟多元参与办学的新局面。

　　建立和完善符合国际趋势并具有地方特点的高等教育质量监测评价体系。建立规划目标实施情况跟踪监测机制，引入第三方专业化的评价，形成分类发展、分类评估、分类配置公共资源的高等教育质量、绩效评价和特色发展导向新机制。发挥核心指标导向及引领作用，将服务当地经济社会发展和培养特色的应用型人才、满足当地行业企业及社会发展紧缺人才需求等重要内容设计为预期指标，引导高校聚焦服务地方发展，凝练人才培养和办学特色。建立高校办学动态监测平台，将监测评价结果定期向社会公布，为公众了解、参与和监督高校办学提供服务和便利。

　　建立适应高校分类发展的财政拨款体制。围绕实现地方高等教育发展规模及结构目标，按分类发展和分类管理框架，立足引导和支持不同类型高校提高人才培养质量及服务水平，调整优化高校财政拨款结构，完善拨款管理制度，体现保障与激励相结合、更加关注高校办学绩效的拨款导向，推动高校财政拨款逐步从“投入型”向“绩效型”转变。聚焦高校提升办学能力、发展能力和服务水平，加大投入配置支持力度。在提高经常性经费投入比例的基础上，通过发展性、特色化专项投入，引导高校服务国家和地方发展，促进学科优化调整、提升办学水平、努力解决低成本专业无序扩张和人才培养与社会需求相脱节等问题，引导高校比拼教育质量以及办学特色、品牌、贡献、影响力和产出效益，将财政拨款主要用在学生培养、教师队伍建设、学科建设、优化结构以及高等教育体制机制创新上，促进高校不断提升服务地方建设发展的能力与贡献。

　　【作者张珏：上海市教育科学研究院副院长】

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