高校分类体系构建的依据、框架与应用
www.jyb.cn 2016年07月13日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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“建立高校分类体系，实行分类管理”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》所提出的一项重要任务，也是我国教育行政管理部门和学界的共同追求。近年来围绕高校分类，一些省市产生过不少的方案设计，这些分类多数比较注重强调高校的“层次”，对人才培养规格类型、毕业生职业倾向的区分以及研究类型的区分考虑不足，未能充分体现高等学校以人才培养为核心、以社会需求为导向的办学目标和服务面向，加上缺乏相应的分类管理和评价机制，以致众多高校始终难以摆脱“升层次”“铺专业”“扩规模”的发展冲动，同质化现象较为突出。当前，我国高等教育已进入强调特色的时代，高等学校需要以自己的特色来满足多样化的社会需求。如何通过分类管理把高等学校发展的内驱力引向重特色和内涵发展上来，迫切需要构建具有资源配置指向功能的高校分类体系。 构建具有资源配置指向功能的高校分类体系：高校转型发展的关键和前提 自20世纪50年代院校调整以来，我国政府在宏观管理实践中有过多种不同的类似分类的描述，梳理其脉络，可归纳为主要从学科门类、行政隶属关系、举办者身份、重点建设的政策等不同角度，对高校赋予不同的结构性定位。这种通过行政力量自上而下依据高校的权利和地位分层实施资源配置策略，除专项资金保障、中央和地方财政投入倾斜外，还配套实施相应的定位政策。“这种国家政策引导形成的高校分类多带有行政色彩，可能使高校间出现隐性排名，从而对一些高校的招生和就业情况造成影响。” 当前我国高校分类的根本问题在于如何淡化、消除类型歧视，构建明确具体、细化且可操作的分类体系，以调整高等教育结构，引导高校未来发展的方向。大学对分类标准的期待，就是对自己“身份”和价值的期待，也是对获取经济资源的期待。如果未来的高校分类彰显出一个国家或地区制定教育政策的依据，在高等学校的外部环境有待改善和资源供给有限的条件下，一旦高校分类具有了教育政策上的意义，尤其彰显出明显的资源配置上的意义，大学就会向那些政策所倾斜的类型努力。近期，教育部等三部委联合发布了《关于引导部分地方本科高校向应用型转变的指导意见》，使高校分类体系建设迈出了关键步伐。大学转型发展是当下社会转型、经济转型等外在因素和高等教育多样化发展等内在因素对我国高等教育发展提出的时代要求。转型发展涉及整个高等教育结构的调整，需要把大学发展放在社会环境和区域环境下进行审视。转型发展不仅是理论概念，更是行动实践，是基于国家经济结构调整和产业升级的要求而作出的战略选择。高校转型发展需要在依据大学分类审视及调整自身办学定位的前提下进行，必须通过政府加强分类指导与学校准确定位相结合，而构建具有资源配置功能的高校分类体系则是政府实施分类发展政策、引导高校实现转型发展的关键和前提。《上海高等教育布局结构与发展规划》提出了基于人才培养主体功能定位和学科专业结构的二维分类体系，抓住了高校转型发展的关键，并以规划的方式率先迈出了分类管理的探索性实践。 上海高校分类体系构建的基本依据 分类依据的科学性决定着分类框架的优劣。从国际经验来看，英国高等教育“双重制”主要依据高等院校的自治权进行纵向分层，具有学术自治权的大学处于上层，没有学术自治权的多科技术学院、教育学院等处于下层。联合国教科文组织的《国际教育标准分类法》（ISCED，2011年）所依据的基本分类单位是国家（或地区）的教育课程和相关的公认教育资格证书。主要交叉变量是教育等级和学科，在各个等级之内，按补充标准对课程和资格证书做了进一步的分类。前者分类的依据是高等学校的自治权，由于不是按照性质、任务、职能而是按照权力分层，因而这一政策实施的结果与其政策预期相距甚远；后者的分类依据是教学计划，抓住了高等学校最基本的人才培养职能和教学工作，因而是比较科学的分类方法，为世界各国所认同。高校分类体系的构建应在借鉴国外高校分类经验以及我国已有相关分类的有益经验的基础上，确立分类的理论依据和现实依据，寻求符合我国国情的高校分类思路和分类维度，并开发相应的分类指标体系，最后形成符合各地高等教育发展现状的高校分类方案。 1.保持和促进高校多样性是高校分类体系构建坚持的价值取向 高校分类体系应产生明确的多元导向，对不同类院校应有不同价值引导和评价标准。合理的分类要建立多样化标准，以有利于高校按照各自适合的特色准确定位，争创同类院校中的一流。“在一些国家，高等教育机构的分类被视为多样化的主要机制。”“决策者和专家普遍认同多样化的高等教育能够很好地服务于教育扩张下越来越多学生的不同需求和动机，也能够服务于毕业生越来越多的工作需求。”欧洲高校分类和卡内基分类最新版（2011年版）的一个共同点就是：重视高校的多样性。欧洲高校分类指标体系与卡内基分类指标体系都只对高校现状做了较为客观的描述，如学位授予情况、专业设置、学科分布及所属地区等，进而在此基础上开展分类，并无判别高校优劣之意。这两个分类对高校的真正意义在于指引它们朝着各个方向发展，即朝着多样性道路前进。这提醒人们从多角度看待高校的多样性，从而淡化把分类作为层级衡量标准的做法。这样的分类是对高校系统整体发展有价值的。 分类的最终目的是要实现高等学校的个性化，推进整个高等教育系统的多样化发展，建立高等教育的秩序，防止高等学校的趋同发展。高校分类在尽可能满足各个利益群体的多样性需求的同时，以尊重高校自身及其开展的教育活动为前提和基础，客观反映各个高校的特征与特色。分类必须基于当前高校自身已存在的多样性形式，同时分类必须致力于提高而不是抹杀高校的多样性，保持和促进高校多样性应是高校分类的基础与落脚点。上海试图通过分类体系促进高等教育系统整体的多样化发展，引领高等教育结构分化与重组的方向，实现高等教育结构的优化，而不是通过高等教育分类去限制高等教育的多样化发展。 2.淡化层次，彰显人才培养的主体功能定位，体现培养不同类型人才的办学导向是分类体系构建的立足点 “高等教育纵向分层通常更有利于研究而不是教与学。”淡化高等学校的等级、层次，可避免高校追求单一的高层次，避免一元化趋同办学。大学分类不应该是大学“身份”的象征，它应该是大学责任和使命的体现，构建分类体系要充分考虑大学的责任和使命。 大学既然是培养人的机构，彰显人才培养的主体功能，体现以学生为本的高校办学导向，应是分类体系构建的立足点。根据培养不同类型人才的办学目标来确定大学的分类，引导每个大学根据学术型人才、应用型人才、技能型人才等不同的人才培养目标定位设置专业课程、修订完善人才培养方案，改革教育教学内容及人才培养模式等，贯彻高等学校面向社会需求，以人才培养为核心的办学宗旨。 3.分类要体现坚持控制学科门类、引导高校凝练办学特色，突出避免高校追求“高大全”的管理导向 学科是高校办学的依托和主体，是体现学校办学水平、办学特色和社会知名度的主要标志。高等学校发展水平的差异，很大程度上就是学科发展水平的差异，在高等学校发展定位中，学科专业定位一直是重点和核心。区分高校自身科类结构的多元化（综合、多科、特色等）应是主要的考虑因素。依据学科集中度水平对高等学校进行分类应是分类体系构建的主要维度之一。 4.高校分类体系应包含配套的资源配置策略和具体的制度安排 高等教育分类框架和分类管理政策是相互联系的，分类框架是制定分类管理政策的前提，而分类管理政策又是落实分类框架的重要保证。如果大学的资源配置方式不发生变化，大学的分类标准就没有用。因此，高校分类框架的设计应与分类管理政策相互衔接，分类体系应与配套的资源配置策略和制度安排相辅相成。高等教育分类框架解决的是高等教育及其机构的任务、职责和能级区分问题，不是解决高等学校的社会地位高低问题；而高等教育分类管理政策是根据高等教育分类框架建立起相应的激励和约束机制，通过规划方式明确高等学校各自的职责和分工，通过评估判断各类高校的办学质量和水平，并将其与资源配置特别是经费拨款联系起来，引导高等学校合理分工、科学定位、明确方向，不断提高质量和水平。分类的目的不在于类型本身，它更多体现的是一个引导的作用，在分类体系的构建和实施过程中，要充分发挥配套政策指导和资源配置对高校分类发展的引导作用，高校分类体系应包含配套的资源配置策略和具体的制度安排。 基于人才培养目标定位和学科专业结构的二维分类框架 基于以上考虑，在对上海普通高校进行分类时，我们考虑未来经济社会发展所需的人才类型和相应的人才培养目标是高校分类的根本依据，借鉴学术型和应用型两种人才培养类型具有广泛共识的有利条件，以人才培养主体功能定位和学科专业布局两个维度，区分高校的功能侧重和发展类型，以坚持控制学科门类、明确人才培养主要目标，力图避免高校追求“高大全”的管理导向为依据，分别按如下两个维度进行分类，形成二维的分类体系。 1.维度一：按人才培养主体功能和承担科学研究类型的差异性 “从社会发展的根本要求来说，社会分工对高校培养人才类型的要求是高等学校类型划分、定位的最终依据。”人才培养是高校的根本任务，当前及未来经济社会所需的人才结构是高校分类的根本依据，课程计划及相应的培养目标是不同类型人才的根本标准。以课程计划和人才培养类型为标准进行高校分类，也是世界高等学校分类的一种主要做法和共同趋势。联合国教科文组织的《国际教育标准分类法》的6到8级中课程定向的两个类别为普通和职业教育。在高等教育级中，使用术语“学术”和“专业”各自代替“普通”和“职业”。据此，借鉴参照国际教育标准分类法，以人才培养的主体功能为维度，根据人才培养类型和目标的不同，同时结合承担科学研究类型的差异性，可将高校区分为“学术研究、应用研究、应用技术和应用技能”四种类型。相应的分类指标主要包括：研本比、博士点集中度、专业学位研究生比例、基础性科研投入占比、师资结构特点和人才培养目标定位等。 具体来讲，从人才培养来看，研究生在校生和本科生在校生的比例情况是区分学术研究、应用研究和应用技术类院校的重要指标。学术研究型高校在校生应以研究生为主，研究生与本科生的比例约为0.7∶1；应用研究型高校的研究生与本科生在校生的比例约为0.2∶1。 大学具有人才培养和科学研究相统一的功能，作为一个组织体的大学来说，存在研究功能的强弱与大小是难以否认的事实。作为大学分类的标准，研究功能被当作主要的依据，在这个意义上不得不说是理所当然的。上海高校分类将学位结构作为指标之一，其实质是强调大学科学研究功能的分化，博士点集中度和专业学位研究生比例这两个指标因不同的大学应有不同的比重。 基础性科研投入的占比是高校分类的指标之一。学术研究型大学以原创性基础研究和高新技术研究为主，其基础性科研投入占比应在30%以上；应用研究型大学以应用基础研究和应用技术研究为主，其基础性科研投入占比在10%以上；应用技术性院校以应用技术研究为主，同时开展教学研究。 师资结构的特点是上海高校分类的一项辅助指标，具有国际影响力的一流教研人员、具有海外学习或工作经历、行业企业工作经历或“双师型”教师比例情况，是区分学术研究、应用研究、应用技术和应用技能院校的重要指标。 具体的分类标准和指标见下表： 2.维度二：以学科集中度情况为分类标准 从学科专业布局的维度来看，我国普通高等学校本科及研究生专业现分13个学科门类；高职高专教育分为 16个专业大类。为引导高校聚焦发展重点，避免过度分散资源、过多设置缺乏相互联系和支撑的学科专业。按照主干学科门类（本科与研究生）或主干专业大类（专科）建设情况，将学校的学科结构类型区分为“综合性”“多科性”“特色性”三个类别。本科院校的主干学科规定为：同时具有学士、硕士、博士学位授予权的学科（门类）；本科或硕士在校生数占1/N以上的学科（门类），N为学校专业分布的学科门类总数。高职高专院校的主干专业大类规定为：在校生数占15%以上的专业大类。 3.普通高校二维分类体系建构 综合以上两个方面的分类维度，结合未来分类管理目标，按照“高校办学类型相对固定，政府动态分类管理”的思路，形成高等教育二维分类体系，即横向分为“综合性”“多科性”“特色性”三种类型，纵向分为“学术研究型”“应用研究型”“应用技术型”和“应用技能型”四类，明确每一所高校在二维体系中的办学定位。“学术研究型”高校的学科专业布局以“综合性”“多科性”为主；“应用研究型”高校以“多科性”“特色性”为主；“应用技术型”高校以“特色性”或“多科性”为主；“应用技能型”高校以“特色性”为主。 二维分类框架的作用在于引导高校更鲜明地展示自身特色，在多领域而非一方面进行超越。借助于二维分类体系，院校将在指标维度构成的二维体系中，通过辨认彼此的相似性与差异性来确定归属，并在既定的单元框架内进行比较。以二维度的分类标准，从不同方面反映高校的特质，也便于选择从某一侧面对不同的学校进行比较，从而最大程度地避免同质化发展。 二维分类体系的应用及实施分类管理的路径选择 分类的目的绝不是分类本身，而是为了更好促进每一所高校的特色发展。高校分类发展不仅需要制定明确的分类标准，而且需要务实的制度安排、实施路径和行动实践。 1.明确不同类别高校的发展定位目标，引导高校立足确定的类型，凝练特色，争创一流 根据二维分类体系，明确每一类别高校的发展定位目标，包括办学类型、层次和中长期事业规模，并据此指导每一所普通高校制定实施学校发展规划。通过分类管理和分类发展，鼓励高校基于自身基础能力、立足一定的服务面向培养特色人才，约束高校过度追求“大而全”。对学术研究、应用研究、应用技术和应用技能型高校给予明确的发展定位目标。 如学术研究型院校以培养创新型学术研究人才为引领，承担知识、理论创新职能，以基础性研究、科学发现和科学原创为主；学科专业布局以“综合性”“多科性”为主；师资队伍建设体现理论与知识创新的基本要求，拥有一批具有国际影响力的高水平教研人员；控制在校生规模发展，稳定培养规模，着力调整人才培养内部结构，推进留学生规模增长，不再承担专科层次人才培养。 应用研究型院校以培养应用研究与开发、知识集成和理论应用创新人才为重点，以专业理论应用、技术原创等方面的研究为主；学科专业布局以“多科性”“特色性”为主，师资队伍建设体现专业化理论与实践应用的结合，拥有一批具有海外学习研究经历的教研人员；稳步发展人才培养总规模，加快探索在线学习新途径，推进学科专业的国际认证，以增加应用型专业学位研究生为主逐步扩大研究生培养规模，适度增加本科生在学人数，扩大留学生规模。 应用技术型院校以培养专业知识和技术应用型人才为主，以技术应用、生产工艺开发等方面的研究为主；学科专业布局按人才培养目标和服务面向对应的行业特性，以“特色性”或“多科性”为主，师资队伍建设体现产教融合，拥有一批具有行业、产业实践经历的“双师双能型”教师；进一步扩大在校生规模，通过产学合作协同创新等人才培养模式改革，提升应用技术型人才培养能力，逐步形成应用技术型人才培养特色；提高本科人才培养比例，以应用型专业学位研究生为主合理增加研究生培养规模。 应用技能型院校以培养操作性技能应用型人才为主，适当开展或参与技术服务及技能应用型改革与创新。专业布局面向行业、岗位以“多科型”为主；师资队伍以符合“双师双能型”要求的教师为主体，适度控制人才培养的总体规模增长，立足适应不同行业及工作岗位的新需求，按照市场人才的需求变化，动态调控人才培养的技能要求和培养方案，努力提供产业发展急需的高素质操作技能型人才。 2.确立不同类型高校的分类评价指标导向，以分类评价促进分类发展 依据高校发展定位和建设的不同目标，对学术研究型高校、应用研究型高校、应用技术型高校和应用技能型高校给予不同侧重的评价导向，明确每一类别高校的发展要求和评价指标，并以此建立和逐步完善高校科学办学评价体系，引导和激励各类高校立足不同的办学定位办出特色、办出水平。 3．建立高校分类办学绩效评价机制，实施分类管理的资源配置机制 由教育主管部门牵头，组织由高校、专业机构、行业企业共同参与高校分类评价。依托专业机构，实施专业化评价。针对特色化办学专门要求和分类评价指标对不同类型高校进行综合绩效评价，适度向社会公开发布分类评价结果，并将评价结果作为政府分类考查高校履行职责、公共财政分类拨款、公共资源配置等的重要依据。 以办学绩效为导向、适应高校分类发展的人、财、物等办学资源配置机制。根据每所学校的办学定位和发展目标，在办学规模核定、人员编制、财政教育经费投入、基本建设等方面予以配套支持。更加关注高校办学绩效的拨款导向，体现保障与激励相结合，推动高校财政拨款逐步从“投入型”向“绩效型”转变，根据对学校办学水平的绩效评价结果，动态调整资源投入。体现支持高校在不同层次、不同领域办出特色的政策导向，促进不同高校聚焦一定的服务面向争创一流，推动高等教育的多样化、高水平的发展。 4.政府由管理转向治理，以机制和标准建设引导高校自主发展定位 分类办学不仅是一种办学模式，更是一种基本的治理模式，需要多方共治，需要把管理的思维转向治理，推动以管办评分离为核心的治理改革，释放制度活力。分类管理要体现在制度上，有效的管理应是政府宏观管理和高校自主办学的结合，即政府对每一类高校提出目标和要求，提供财政及政策支持，进行绩效评估，高校在宏观框架内实行自主管理和发展。政府要运用规划手段、分类评价、立法途径、标准和机制建设等途径破解办学风格趋同问题，进行分类培育、治理和评价，不断优化高等教育的结构和布局，以标准和机制建设推动与分类发展相匹配的资源配置策略和治理体系现代化。 “高校分类发展和合理定位，核心是学校有自主选择的权利。分类是主观判断，结构是客观实在。”要坚持政府政策引导、高校自主选择、社会参与评估的原则，通过制度安排调动学校自主参与选择的分类，选择教学、科研、服务职能在自己学校的搭配，从而形成自己的使命、办学目标和管理模式，实现特色发展。引导各类高校在整个高等教育体系中更加准确地找到自己的定位，根据自身实际情况通过“分化、重组”找准自己在未来的位置。使各高校能对照自己现有的发展状态及位置，找出与高校分类体系中的位置之间的空间，制定出合理的发展或转型方向，进而引导高校为将来要承担的确定性任务的目标而不断改进和提高，实现各高校之间形成类型分明、层次清晰、目标明确的有序竞争；进而也促使高校内部为达到这种目标进行必要的变革。 参考文献： [1]潘黎，崔慧丽.用户导向性：欧洲高校分类的核心理念[J].比较教育研究，2015（8）. [2]陈厚丰.英美高等教育分类政策比较——以英国高等教育“双重制”和美国加州“高等教育总体规划”为例[J].高等教育研究，2009（12）. [3]联合国教育、科学和文化组织，《国际教育标准分类法》（ISCED，2011），http://www.uis.unesco.org/Education/Documents/UNES- CO_GC_36C-19_ISCED_CH.pdf [4][德]乌尔里希·泰希勒著，肖念，等译.迈向教育高度发达的社会：国际比较视野下的高等教育体系[M].北京：科学出版社，2014. [5]谢亚兰，刘莉，刘念才.多样性：欧洲高校分类的灵魂[J].比较教育研究，2010（4）. [6]潘懋元，董立平.关于高等学校分类、定位、特色发展的探讨[J].教育研究，2009（2）. [7]天野郁夫著，陈武元译.高等教育的日本模式[M].北京：教育科学出版社，2006. [8]马陆亭.要用制度保证高校综合改革成果[N].社会科学报，2015-6-25. [本文为2015年度上海市教育科研市级课题“上海与美国加州高等教育运行环境的比较研究”（C15044）的研究成果] 【作者杜瑛，单位：上海市教育科学研究院智力所】 |
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