中国民办高等教育发展之考析
www.jyb.cn 2017年02月20日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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在经济体制转变、高等教育改革诉求等综合影响力的作用下，我国民办高等教育的复兴与发展也是一种必然的历史产物。纵观世界各国私立高等教育的发展历史，不难发现，私立高等教育的发展与私有制经济状况之间的关系高度紧密。基于各国国情的实际状况，私立高等教育的发展同时还会受到来自各国政治、科技和文化等方面的综合影响和制约。 我国民办高等教育的兴起和发展也源于深刻的经济社会背景。上世纪80年代以来，我国社会经济发生着以下四方面的转变：一是生产资料所有制的转变，二是经济社会发展导致的人才需求结构的转变，三是高等教育体制改革的转变，四是居民的教育支付能力的转变。民办学校是伴随我国改革开放的时代背景而出现的。 我国民办高等教育的发展历程 回顾自1978年民办高校产生至今30多年来的发展历程，结合我国民办高等教育在政策环境、发展速度、办学规模和办学形式等方面的发展特征，可以将我国民办高等教育的发展过程大致划分为三个阶段。 1.复苏期（1978年-1991年） 我国自1977年开始恢复停滞10年之久的全国高校统一招生考试，北京、上海等一些大城市出现了文化补习班，标志着我国民办高等教育雏形的出现。在此期间，1982年修订的《中华人民共和国宪法》中规定：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”1985年中共中央颁发的《关于教育体制改革的决定》中指出，“要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。”这些政策的出台为我国民办高等教育的兴起与发展提供了坚实的合法性保障，也使得民办高等教育事业的发展受到了来自社会各界的广泛关注。该阶段民办高等教育以文化补习、职业技能培训、函授教育和高等教育自学考试助学等形式为主，基本上限定为非学历教育领域。 2.探索期（1992年-1996年） 在邓小平“南方谈话”思想精髓，以及党的十四大重要精神的指引下，我国民办高等教育进入到思想解放、充满活力的探索时期。党的十四大提出，“鼓励多渠道、多形式的社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”1993年，在党中央国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提到，“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”这些文件精神极大地鼓舞了社会各界投资办教育的热情，也掀起一股民间力量办大学的热潮。 1992年，我国民办高等教育由非学历教育进入到学历教育阶段。1993年，国家在部分省市开始高等教育学历文凭考试试点工作。同年，《民办高等学校设置暂行规定》顺利出台，这标志着我国民办高等教育管理由“无序”进入到“规范”的初始阶段。随着民办高等教育的不断发展，不足之处和生存困境也初现端倪，如办学质量难以保证，少数学校过于追求利润而忽视了教育的公益性，对公办转制学校的管理缺乏共识等。政府及教育行政主管部门、民办高校举办者与管理者，以及其他民办高等教育的利益相关者，在政策制定、办学理念、管理行为、筹资方式、内涵建设等方面都亟待进一步明确、规范和调整。 3.规范期（1997年至今） 民办高等教育发展过程中面临的问题，使其对于行为规范和制度完善的诉求日趋迫切。1997年，《社会力量办学条例》颁发，标志着我国民办教育进入到依法管理和依法办学的新阶段，也为国家制定民办教育其他的相关法律奠定了重要基础。1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出，“今后3-5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”同年6月，中共中央、国务院《关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中强调，“凡符合国家有关法律法规的办学形式，均可大胆试验。”1999年，国家推进高等教育大众化发展战略，高校实施扩招政策，教育部在现有教育资源的基础上组建、审批了一批职业技术学院和具备发放学历文凭资格的民办高校。 2002年，《中华人民共和国民办教育促进法》的颁布，以及2004年《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的出台，标志着我国民办高等教育的管理进入到依法治教、依法办学、依法管理的新阶段，有效地保障了民办教育的可持续发展。作为一部促进民办教育规范发展的专门法律来说，《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例对民办高等教育未来的发展起到了举足轻重的作用。 2005年，国家发展和改革委员会、教育部、劳动和社会保障部联合颁布的《关于印发<民办教育收费管理暂行规定>的通知》，以及财政部、国家税务总局出台的《关于教育税收政策的通知》，2007年，教育部颁发的《民办高等学校办学管理若干规定》《独立学院设置与管理办法》等文件，其相关制度的内容规定更加接近我国民办教育的发展实际，对民办学校的管理与发展问题也予以了进一步的规范，对我国民办教育的健康可持续发展产生了积极的重要影响。 2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。同年10月，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》进一步规定，“探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法”。由此，分类管理成为我国民办教育改革发展的新议题。 2013年，十八届三中全会指出“市场在资源配置中起决定性作用”，突出了市场在社会生产各领域的资源配置中扮演主体地位的角色；同时强调促使政府在参与资源配置过程中，在保持经济稳定、弥补市场失灵和抑制经济波动等方面起到更为积极全面的作用。因此，对于以主要利用非国家财政性经费为办学资金的民办学校来说，如何在分类管理实践中确定政府和市场的作用边界，使得双方能够更好地在资源配置中实现效用最大化，已成为当前民办学校发展过程中面临的关键问题。 我国民办高等教育的发展现状 由于办学形式和管理机制的灵活多样，使得我国民办高等教育在30多年的成长与发展过程中呈现出旺盛的生命力。我国民办高等教育的发展有着重要的社会功能：一是拓展了高等教育的资源，在一定程度上弥补了公立高校提供教育服务的相对稀缺，并满足了社会公众对于高等教育的需求；二是丰富了高等教育资源供给的形式和内容，为社会输送了大量契合经济社会发展所需的应用型人才。随着我国高等教育大众化进程的推进，以及民办高校自身实力的不断加强，我国民办高等教育的发展前景依然十分广阔。 1.民办高等学校的总数 从宏观层面来看，我国民办高等教育机构由1982年的30余所，发展到2013年的1520所（包括民办普通高校和民办非学历高等教育机构）。在这31年期间，民办高等教育机构的规模总量增长了49.7倍，每年平均增长约48所。仅就本文研究的民办普通高校而言，1991年为6所，2013年已经发展到了423所，22年期间总量增长了69.5倍，每年平均增长近19所。 我国高等教育自1999年实行扩招政策以来，民办高等教育也取得了快速发展。2003年，随着《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例的颁布，政府对于民办高校的相关扶持政策也逐渐完善。由于政策环境存在差异，使得我国民办高等教育在不同时期出现了不同的发展趋势。从规模增速上来看，我国民办高等教育大致经历了两个发展阶段： 一是快速发展期（2003年至2006年）：这一阶段，高等教育领域存在的问题主要表现为：公共财政对公立教育的投入紧缺，致使教育资源的供给不足，亟需民办教育提供教育服务作为公办教育的有效补充。伴随《中华人民共和国民办教育促进法》》等相关条文对民办学校“合理回报”等一系列优惠和扶持政策做出具体规定，社会力量兴办教育的积极性空前高涨，民办高校在规模、在校生数、经费投入等方面都呈现出快速扩张的趋势。 二是平稳发展期（2006年至2012年）：这一阶段，一方面，在《中华人民共和国民办教育促进法》实施过程中，由于种种原因，相关优惠和扶持政策难以得到有效落实；另一方面，公共财政对公办高校的投入力度有所加大，对民办高校发展带来了冲击。随着国家不断提高公办学校生均拨款标准（普遍高于民办学校收费标准），加上公办高校普遍扩招以及生源减少、独立学院的出现等因素，民办高校的发展空间受限，虽然机构数及所占比例均呈现阶梯式增长，但显而易见的是自2006年以后，民办高校发展规模的增速在逐步放缓。 2.民办高等教育的在校生数 仅本研究关注的民办普通高校学生数而言，从绝对数量上来看，由2001年的14.0万增长到2013年557.5万人，12年期间在校生总数增长了38.8倍，每年平均增长45.3万人。从相对数量上来看，截止2013年底，民办普通高校在校生占全体普通高校在校生数的比例已高达22.6%。这些数据都鲜明地显示出我国民办高等教育在进入21世纪后的快速成长，已经发展成为我国高等教育体系的重要组成部分。 在这12年期间，民办普通高校在校生数在总体上呈上升变化趋势。该比例仅在2005年有所下滑，究其原因，教育部在该年份规定，“所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生”，取消对学历文凭考试试点的审批及招生工作，有利于推动民办高等教育依法办学和规范管理，但也提高了人们接受民办高等教育的门槛，进而对生源数量产生了一定的影响。随着改革进程的推进，相关政策文件的出台，人们接受民办高等教育的社会观念的逐步转变，民办高校在校生人数在经历了短暂下滑之后又呈现出逐年上升的趋势。此外，从分析结果中还可以看出，民办普通高校在校生数的增长速度呈逐年递减的趋势。 3.民办高等教育的办学层次和结构 高等教育规模持续平稳增长，而民办高等教育则承担着“重要增长点”的责任。民办高等教育的发展不仅表现为整体规模在平稳扩大，还表现在办学层次的不断提升，区别于以往民办高校的办学层次较低、多为高职专科层次的状况，现阶段我国民办高校的本科资源总量增势较快。 2009-2013年期间，我国民办高校的办学层次有了明显提升，具体表现在较之专科层次的情况，本科层次的毕业生数、招生数和在校生数的绝对数量均呈逐年递增趋势。相较于2009年，2013年民办高校各层次学生数都有显著增长：在毕业生数上，本科层次增长了2.6倍，专科层次仅为0.3倍；在招生数上，本科层次增长了1.5倍，专科层次仅为0.1倍；在在校生数上，本科层次增长了2.0倍，专科层次仅为0.1倍。统计分析结果显示，民办普通高校的专科层次在毕业生数、招生数、在校生数上增长缓慢，甚至出现了零增长和负增长的现象；民办普通高校本科层次的发展规模则相对更快。 近年来，民办普通高校本科层次的在校生规模呈现出增速逐年加快的局面，在整个本科教育层次中的占比也明显提高。究其原因，一是在原有300多所民办普通高校中，民办本科院校所占比例较低，这为一些民办学校的升格提供了发展空间；二是根据教育部关于独立学院的相关规定，2008年所有的独立学院均纳入为民办高校系列，使得民办高校和民办本科高校的资源总量快速增加；三是随着社会经济的稳定增长，民办本科层次的毕业生需求量逐年增大。 我国民办高等教育发展的未来趋势 我国民办高等教育的发展今后要着重考虑下述几个方面。 1.办学定位：由补充型高等教育向特色型高等教育发展 随着我国民办高等教育进入到转变发展方式和加强内涵建设的新阶段，民办高校提供的高等教育越来越注重办学质量和办学层次的提升。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出要“制定完善促进民办教育发展的优惠政策。对具备学士、硕士和博士学位授予单位条件的民办学校，按规定程序予以审批。”随着国家支持民办高校发展相关政策的完善，部分办学目标定位较高、办学基础坚实的优质民办高校得到极大程度的鼓舞。截至2011年，全国已有5所民办高校通过国务院学位委员会和教育部审批，正式获得研究生招生资格。这一举措促使更多民办高校积极创造条件，申办学位与研究生教育的资格。但必须指出，民办高校办学层次的提升只是一种相对趋势，能够符合条件升格本科院校和举办研究生教育的民办高校只是一小部分，大多数民办普通高校现阶段的任务还是立足办好高等职业技术教育，避免盲目攀高和趋同发展。要引导民办高校坚持科学定位、各安其位，根据地方和区域经济社会发展需求办出特色和质量，不断提高人才培养质量和自身办学水平。 2.政府扶持：遵循“共同而有区别”的分类财政扶持政策 将私立高校划分为营利性和非营利性两类，是世界各国管理私立高等教育的普遍做法。各国在对两类私立高校实行差异化管理制度、财政扶持和配套政策等方面，都积累了大量可供我国借鉴的成熟经验。2016年，十二届全国人大四次会议发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中明确提出要“建立分类管理、差异化扶持的政策体系”。因此，对两类民办高校要实施“共同而有区别”的财政支持，即对于属性不会随着教育组织类型的改变而改变，如师生的法律地位、鼓励民办高校特色办学的激励机制等，在任何教育组织内都应同等对待，以充分发挥公共财政的调控作用，引导两类民办高校在办学水平、教学质量和特色发展上予以重视；对于属性在不同教育组织内会产生差异，如非营利性和营利性民办高校的公益性程度和法人属性各不相同，在教育用地、税收优惠政策等方面采取的财政扶持政策也应加以区分。 3.内部治理：以构建民办高校现代大学制度建设为根本任务 民办高校在完善内部治理结构时，应考虑到“民办”和“高等教育”的两大特性。作为一个融合学校、市场和政府三方力量的教育组织形式，如何构建与完善内部治理，以更好地平衡各方利益主体，进而协调发展、共同实现“育人”目标，是民办高校建设现代大学制度、适应外部公共治理的根本要求。一要推进民办高校大学章程的建设，为民办高校内部治理和运行模式提供制度载体和依据保障。二要完善董事会管理制度，尤其是董事会成员的遴选机制，应充分考虑不同利益相关者的参与程度并优化其比例结构，为民办高校从“个人治理”走向“制度治理”提供必要的制度支撑。三要积极探索民办高校职业经理人市场机制，革除发展过程中的行政化、同质化弊端，基于民办高校灵活的体制优势，充分释放体制红利，既能摆脱过去单一的家族式管理模式，又能从根本上破解诸多发展瓶颈，推动学校的改革创新。 4.质量保障：集中精力抓好内涵发展和质量建设 随着经济社会的发展和高等教育的普及化程度不断提高，优质高等教育资源供给不足的矛盾凸显。我国高等教育的发展方式正在从以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展，转变为以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展。高等学校内涵建设和特色发展的任务十分艰巨，作为发展历史较短并处于复杂发展环境中的民办高校，面临的挑战更为严峻，建设任务更加繁重。民办高校要坚持以更新教育思想和观念作为重要先导，以人才培养模式改革作为建设核心，以体制机制创新作为制度保证，以师资队伍建设作为关键，在贯彻实施《中华人民共和国民办教育促进法》的过程中，把主要精力放到学校的内涵建设和特色发展上，励精图治，通过坚持不懈的长期努力，力争在办学水平和人才培养质量上有所突破。政府及教育行政主管部门要坚持依法治教，严格规范办学，大力扶持发展，促进民办高校的健康可持续发展。 参考文献： [1]邬大光，卢彩晨.艰难的复兴，广阔的前景——我国民办高等教育30年回顾与前瞻[J].中国高教研究，2008（10）. [2]钱国英.国有民办高校可持续发展问题研究[D].华中师范大学硕士论文，2008. [3]方芳、王善迈. 我国公共财政支持民办高等教育研究[J].北京师范大学学报（社会科学版），2011（5）. [4]孙惠敏.我国民办高等教育发展及转型三阶段[J].教育发展研究，2012（11）. [5]方芳.分类财政扶持营利性和非营利性民办高校的问题研究[J].教育与经济，2016（2）. [6]靳晓光，巩丽霞.民办高校内部治理模式探究[J].现代教育管理，2016（4）. [本文为2015年国家社科基金青年项目“新常态下完善政府财政和社会资本投资高等教育的机制研究”（项目批准号：15CGL059）的阶段性研究成果。] 【作者单位：北京师范大学教育学部】 |
