“十二五”时期研究生教育质量保障政策分析
www.jyb.cn 2017年03月06日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
|
“十二五”是研究生教育质量保障政策变革和转型的重要历史时期，政府顶层设计“五位一体”学位与研究生教育质量保障体系，并于2014年召开了改革开放以来的首次全国研究生教育质量工作会议，灵活运用了各种政策工具来保障研究生教育质量，开启了研究生教育的“质量时代”。本文对此期间的研究生教育质量保障政策进行梳理分析，为“十三五”时期优化和完善研究生教育质量保障政策、全面提高研究生教育质量提供理论参考。 政策构建：顶层设计 “十二五”首次对研究生教育质量保障政策进行了顶层设计，构建了“五位一体”的学位与研究生教育质量保障体系。自1978年恢复研究生教育、1981年实施《中华人民共和国学位条例》以来，研究生教育质量保障政策一直在不断探索和发展，不同时期的研究生教育质量保障政策对规模快速扩张的研究生教育起到了重要的质量保障作用。“十二五”以来，国内外教育形势发展变化和研究生教育强国建设战略把顶层设计和系统构建研究生教育质量保障政策提上了议程。就国内而言，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要把提高质量作为教育改革发展的核心任务，注重内涵发展，建立教育质量保障体系。2012年，《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》提出：健全教育质量评估制度，加强学位授权点建设和研究生培养质量监控，加大博士学位论文抽检范围和力度，建立健全教学合格评估与认证相结合的专业学位研究生教育质量保障制度，建设学位与研究生教育质量监控信息化平台。 在此背景之下，2013年，《教育部 国家发展改革委 财政部关于深化研究生教育改革的意见》中提出把统筹构建质量保障体系作为“服务需求、提高质量”的两个着力点之一，从改革质量评价机制、强化培养单位质量保证的主体作用、完善外部质量监督体系、建立质量信息平台等方面勾划了研究生教育质量保障体系的框架和轮廓。2014年，国务院学位委员会、教育部在借鉴国际经验的基础上设计制定了《关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》《学位授权点合格评估办法》《博士硕士学位论文抽检办法》等系列文件，构建了新时期的研究生教育质量保障新体系，这一体系服务于研究生教育强国建设，有“五位一体”、重心下移、特色发展和注重质量文化建设等四大特点。“五位一体”是指学位授予单位、政府教育行政部门、学术组织、行业部门、社会机构等分别发挥质量保障第一主体、质量监管和引导主体、质量监督和评价主体等方面的功能与作用，形成利益相关主体协同配合的研究生教育质量保障体系。重心下移是明确和强调学位授予单位在研究生教育质量保障中的重要地位，是第一主体，而且要通过制度建设发挥研究生导师和研究生的作用和积极性，在培养过程中细化和落实质量保障措施。特色发展是采取分层分类的措施，使培养单位在保证质量标准的前提下积极响应社会需求，在追求卓越的过程中实现特色发展。注重质量文化建设是要求培养单位通过内部治理增强研究生、导师和研究生教育工作者等利益相关群体的质量意识，结合自身实际形成良好的质量文化。 政策动员：高位推动 研究生培养单位是研究生教育质量保障最直接的主体，我国的研究生培养单位有约800所。中央政府顶层设计构建的研究生教育质量保障政策通过动员在更大范围内形成共识，使地方政府、培养单位和相关社会组织等利益相关者明确政策目标和价值导向，向预期的政策行为模式靠近，是防止和减少政策执行失真，确保政策执行真实性和有效性的前提。自上而下的政策动员有强制式动员、诱导式动员两种基本类型，强制性动员时效性强，但难以解决长远问题；诱导式动员可使政策的利益预期更为明确，但短期效果不明显。提高研究生教育质量和健全研究生教育质量保障体系是长期的、常态的教育实践活动，不宜进行强制性动员，但研究生教育的战略地位日益凸显，健全研究生教育质量保障体系又是一项紧迫的任务。因此，国家结合强制式、诱导式两种动员类型的优点，通过高位推动模式来进行研究生教育质量保障政策动员，即以质量为主题召开全国性研究生教育工作会议进行政策宣传，由国家领导人出席会议并发表讲话进行价值引导。 2014年11月，教育部召开全国研究生教育质量工作会议部署质量保障和监督体系建设工作，这是1978年以来第一次以质量为主题召开的全国性研究生教育工作会议。中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东出席会议并发表重要讲话。刘延东同志在讲话中指出：2013年启动研究生教育综合改革以来，通过加强顶层设计已经逐步确立了研究生教育质量保障体系；要通过牢固树立科学的研究生教育质量观、建立健全内部质量保障体系、切实强化外部质量评价与监督等路径全面提高研究生教育质量。会议期间，江苏省交流了构建区域研究生教育质量保证监督体系的经验，清华大学、北京大学和上海交通大学分别从培养单位视角交流了本校开展研究生教育质量保障的经验。会后，刘延东同志的讲话以国务院学位委员会文件的形式印发至各地和各培养单位，并在《中国教育报》《学位与研究生教育》杂志等媒体上全文刊登。通过国家领导人出席主题会议和会后的文件、权威媒体宣传等高位推动策略，使新构建的研究生教育质量保障政策迅速成为各地和各培养单位关注的重点，达到了政策动员的积极效果。 政策工具：综合运用 政策工具是政府解决公共问题的行为方式、方法或途径，借此组织集体行动，并达到解决公共问题的政策目标。研究生教育质量保障问题的复杂性，决定了政策工具使用的多元性，“十二五”时期，国家有针对性地综合运用了多种政策工具来保障研究生教育质量。根据相关研究，我们可以把教育政策工具分为命令性、激励性、能力建设、系统变革和劝诱等五种。 1.命令性工具 命令性工具的权威性高，统一性和规范性强，要求政策对象要达到和符合政策的底线要求，但并不限制政策对象结合自身实际情况以更高的标准和要求达成政策目标。执行研究生教育质量标准、参加学位授权点合格评估和学位抽检均是面向所有培养单位的政策要求，具有强制性、规范性，是研究生教育质量保障的命令性工具。 在研究生教育质量标准方面，2013至2015年，国务院学位委员会、教育部委托国务院学位委员会第六届学科评议组和全国专业学位研究生教育指导委员会分别编写了针对学术学位的《一级学科博士、硕士学位基本要求》和针对专业学位的《专业学位类别（领域）博士、硕士学位基本要求》。这一系列学位基本要求也被称之为研究生教育质量的“国家标准”，兼具执行性和指导性，为研究生学习提供了指南，为导师指导提供了依据，为培养单位授予学位提供了标准，也为政府和社会组织开展研究生教育质量评估和监督提供了参考指标。在学位授予单位质量管理规范方面，《关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》专门列出了“学位授予单位研究生教育质量保证体系建设基本规范”，用以指导学位授予单位构建内部质量保证体系。在学科建设和学位授予规范方面，国务院学位委员会、教育部依据《学位授予和人才培养学科目录(2011年)》编印了《学位授予和人才培养一级学科简介》，从学科概况、学科内涵、学科范围、培养目标和相关学科五个方面对所有一级学科进行了描述，为学位授予单位开展学科建设、修订培养方案、制定学位授予标准提供了指南。 2014年，国务院学位委员会、教育部制定了《学位授权点合格评估办法》，建立了6年为周期全覆盖、常态化的学位授权点合格评估制度。通过专项评估和周期性的合格评估相结合，使质量保障体系建设在研究生培养单位内部成为一项常态性工作，保证研究生培养质量成为学位点继续获得学位授权的必要条件。 学位论文质量是研究生培养质量的集中体现。2014年，国务院学位委员会、教育部印发《博士硕士学位论文抽检办法》，抽检办法规定学位论文抽检工作每年都要进行，抽检范围为上一学年的博士、硕士学位论文，抽检比例博士为10%左右、硕士为5%左右。通过建立覆盖全部研究生培养单位的学位论文抽检制度，使培养单位在注重培养过程质量的同时更加注重学位论文质量保障体系建设。 2.激励性工具 激励是给予政策对象一定的资金来支持其开展某些项目、计划和行动。给予政策对象的资金有的是实质性的资助支持和利益分配，但更多的是鼓励某些行动的象征性措施，前者如一流大学和一流学科建设，后者如研究生课程建设试点。 2015年10月，国务院正式印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》。方案提出的五项建设任务之一是“培养拔尖创新人才”，要培养“富有创新精神和实践能力的各类创新型、应用型、复合型优秀人才”，并要求“完善质量保障体系，将学生成长成才作为出发点和落脚点”。“双一流”建设为培养更高质量的能支撑国家创新驱动发展战略的各类优秀人才，为研究生教育质量保障和质量提高提供长期、稳定的定向支持。 课程质量是保障研究生培养质量的重要体现。为充分发挥课程学习在提高研究生培养质量中的作用，鼓励培养单位加强课程建设，2014年，教育部发布《关于改进和加强研究生课程建设的意见》，对改进和加强研究生课程建设提出了若干意见，表明了政府对培养单位课程建设和改革的支持态度，由此拉动培养单位更多的自筹资金开展课程建设，从而为研究生过程培养质量提供保障。 3.能力建设工具 能力建设对政策对象和政策目标而言更具基础性、间接性，投资周期长、力度大而见效慢，是一种关注长期效果的建设行为。能力建设一般须有财政的大力支持，政策对象仅靠自身资源难以解决。加大研究生教育投入即是保障研究生教育质量的能力建设工具，投入力度大，对保障和提高研究生教育质量具有基础性作用。 为提高研究生培养质量，2013年，财政部、国家发展改革委、教育部制定《关于完善研究生教育投入机制的意见》，建立了以政府投入为主、研究生合理分担培养成本、培养单位多渠道筹集经费的研究生教育投入机制。中央部门所属高校的研究生教育绩效拨款由中央财政依据研究生培养质量等因素确定，地方高校由各地参照中央财政拨款模式确定研究生教育拨款水平。绩效拨款与研究生教育质量挂钩的制度设计会促进培养单位加大投入、加强质量监测，系统提高研究生教育质量。 在全面实施研究生教育收费制度的同时，财政部、教育部加大投入力度，优化并完善了研究生奖助政策，先后制定了《研究生国家奖学金管理暂行办法》《研究生国家助学金管理暂行办法》《研究生学业奖学金管理暂行办法》，并加大了岗位津贴资助力度来强化 “三助一辅”对研究生的培养功能，增加研究生奖助经费投入额度140多亿元。通过优化和完善奖助政策来加大研究生教育投入，对保证和提高研究生教育质量而言是一种长期投资行为，能够吸引更多优秀人才接受研究生教育，并激发研究生的学习动力和创新活力，进而保障研究生教育质量。 4.系统变革工具 系统变革强调的是体制机制的转换和转型，既有系统内权力、责任与资源的重新配置，也有与系统外部环境的协调和互动。学科目录修订、学位授权审核改革、学科评估、质量信息平台建设等都是研究生教育质量保障的系统变革工具。 学科目录是进行学位授权审核、人才培养和研究生教育质量监督的基本依据。2011年修订的学科目录重点在于修订学科门类和一级学科，增加了“艺术学”学科门类，共设13个学科门类和110个一级学科，并附有《专业学位授予和人才培养目录》。2011年，国务院学位办还发布了《关于做好授予博士、硕士学位和培养研究生的二级学科自主设置工作的通知》，学位授予单位可根据有关规定自主设置与调整目录内二级学科、目录外二级学科或交叉学科。学科目录修订和二级自主设置突破了以往管理上的刚性，增加了按照知识逻辑和社会需求逻辑开展人才培养的弹性和灵活性，扩大了学位授予单位的办学自主权，有利于保障和提高研究生培养质量和学位授予质量。 推进学位授权审核改革，一方面是学位授权点动态调整，在基本稳定学位授权点规模的前提下建立了学位授权点动态调整机制。二是学位授权审核标准的改革，调整评审标准和办法，发挥授权审核的导向和调节功能，突出按需设置硕士专业学位点，不以学术学位授权点当作必要条件，把需求论证、培养模式改革作为评审工作的重要依据，同时在此过程中实现学位授权点的动态调整。 研究生教育质量监督的一个主要障碍是培养单位的质量信息公开不够积极和主动，即使有少数单位主动对外界公开质量信息，但获取的渠道一般也是比较分散，缺乏统一的信息平台，数据之间也缺乏关联度和可比性。为破解这一难题，2015年“全国学位与研究生教育质量信息平台”正式运行，成为研究生教育质量信息公开、质量报告发布的重要平台，有效促进了培养单位建立质量自律机制和质量文化，加强了培养单位之间的质量保障政策学习与传播，为研究生教育质量监督和保障提供了新路径。 5.劝诱性工具 劝诱是一种价值引导，政府通过政策宣示、文本论述或象征性行动来表明要做什么和不做什么，使政策对象明确政策的价值取向进而调整行为策略，一般不涉及奖惩。一是开展科学道德和学风建设宣讲教育。为加强研究生学术诚信教育和质量文化建设，中国科协、教育部等决定从2011年开始进行全覆盖、制度化、重实效的科学道德和学风建设宣讲教育活动，专门联合成立了宣讲教育活动领导小组，领导全国宣讲教育工作和组织编写宣讲提纲；组建了“全国科学道德和学风建设宣讲团”；要求各省成立相应机构实施本地区宣讲教育活动和统筹、协调、督促本地区培养单位的宣讲教育活动；要求所有培养单位要对研究生新生进行宣讲教育活动，引导研究生践行学术道德、坚守学术诚信、遵守学术规范、维护良好的学术风气。二是取消国家重点学科审批和全国优秀博士学位论文评选。2014年，《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》取消了国家重点学科审批。与此同时，国务院学位委员会、教育部自1999年开始的“全国优秀博士学位论文评选”工作也不再进行。通过取消国家重点学科审批，淡化学科建设的行政思维，让高校发挥学科建设的自主性，让学科建设回归教育本质，以研究生教育内涵发展来保障和提高研究生教育质量。在取消“全国优秀博士学位论文评选”同时，教育部加大了对博士学位论文的抽检比例，体现了研究生教育内涵发展时期“简政放权、放管结合”的管理特点，强调了地方政府和培养单位的统筹权和办学自主权。 政策分析表明，“十二五”时期是研究生教育质量保障政策建构最为系统的历史时期，适应了研究生教育大国向研究生教育强国转型的需要。完善且高效的研究生教育质量保障体系是教育现代化和研究生教育强国的重要标志之一，“十三五”及今后一个较长时期的研究生教育质量保障政策变革，关键在于进一步转变政府职能，加快建设质量标准体系和质量保障体系，深入推进管办评分离，发挥培养单位的积极性、主动性，积极培育社会机构进行第三方评估，加强质量信息公开、质量问责和质量文化建设，在树立科学质量观的前提下，通过研究生教育综合改革和治理体制机制的转变来深入推进。 参考文献： [1]王战军.学位与研究生教育评估技术与实践[M].北京：高等教育出版社，2000. [2]黄宝印，徐维清，张艳，郝彤亮.加快建立健全我国学位与研究生教育质量保证和监督体系[J].学位与研究生教育，2014（3）. [3]研究生教育质量报告编研组.中国研究生教育质量年度报告（2015）[M].北京：中国科学技术出版社，2015. [4]Lester M. Salamon， The Tools of Government: An Introduction to the New Governance， New York: Oxford University Press，2002. [5]弗朗西斯·福勒.教育政策学导论（第二版）[M].许庆豫 译.南京：江苏教育出版社，2007. [6]刘延东.在全国研究生教育质量工作会议暨国务院学位委员会第三十一次会议上的讲话[J].学位与研究生教育，2015（1）. 【作者单位：清华大学教育研究院】 |
