管办评分离：办学监测体系建设是切入点
www.jyb.cn 2016年01月13日 来源：中国教育新闻网-《中国高等教育》杂志
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深化管办评分离改革是全面推进教育领域综合改革、实现教育现代化的重要举措，是优化高等教育治理体系和治理结构，落实高校办学自主权，发挥社会专业组织监督和评价效用的必然要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》首次将教育管办评分离以固定表述的形式纳入政府文件；十八届三中全会颁布的《中共中央关于深化改革若干重大问题的决定》强调要深入推进管办评分离，理顺政府教育统筹权和学校办学自主权的关系；教育部部长袁贵仁在2014年全国教育工作会议上对“教育管办评分离”作出了最权威的阐释；2015年，教育部出台的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》进一步明晰了政府、学校、第三方的权责边界。这些都为进一步深化管办评分离改革指明了改革方向、明确了工作要求。 准确把握管办评之间的逻辑关系 高等教育作为一种复杂的社会活动，在与经济、政治、文化、社会、生态建设的价值共建中，不仅形成了具有自主性、独立性的本源系统，也生成本体发展与外界推动发展相结合的关联性、共生性的逻辑范式。任何事物、系统都包含着矛盾，矛盾的各个方面既对立，又统一；既相互斗争，又相互依存、相互渗透，并在一定条件下相互转化。这不仅是马克思主义唯物辩证法的实质与核心，也是遵循高等教育发展规律下深化管办评分离改革的必经过程。“认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期经济发展的主旋律，也是教育工作的大逻辑。”高等教育发展新常态下，深化管办评分离改革，需准确把握三者之间权责分离、系统合一的逻辑关系。 1.“管办评”主体权责分离 深化管办评分离改革的基本前提是在法律规定的框架内，明确政府管教育、学校办教育、社会评教育的权责关系，理顺三者之间的功能关系。政府权责以“办人民满意的教育”为根本目的，转变政府职能，加强宏观统筹，加大简政放权、行政监督和问责力度，完善“三评一查”机制、行政权力清单和责任清单制度，搭建高等教育标准体系框架，建立健全民主决策机制、教育行政执法机制和服务机制，不断为“办教育”和“评教育”提供空间；高校权责以提高高等教育质量为直接目的，落实教育教学、人才培养、科学研究、队伍管理、经费资产使用管理、开放办学等法定范围内的自主权，制定独具特色的学校章程，健全教学、科研、管理、服务等制度，完善学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、理事会（董事会）协同组成、广泛参与的高校内部治理结构，完善校务公开制度，落实高校作为办好教育的主体责任；第三方权责以影响政府管理和高校办学效果为主要目的，健全专业教育服务机构和教育质量监测评估机构，完善监测评估体系，按照公开、公平、公正的原则，根据政府购买服务范围开展教育评价，将实施方案、指标体系、对象和样本选择、数据来源及计算、结果分析等向委托方和受评价对象反馈，并逐步向全社会公开，发挥第三方评价的导向作用。 2．“管办评”运行系统合一 管办评分离是改革的基础，管办评运行系统合一是改革的核心。根据系统论的衍伸，管办评运行系统可定义为由政府、高校、第三方三个要素以一定结构形式联结构成的具有提高高等教育质量功能的有机整体。在这个定义中包括了系统、要素、结构、功能四个基本概念，表明了要素与要素、要素与功能、系统与环境三个方面的关系，形成了相互循环、互相运动、互为因果的运行系统。第一关系环为政府放权与高校用权，政府逐步实现由行政化管理、具体行政命令指示向依法治理、宏观统筹管理转变，在不改变政府作为行政主体的基础上，促使行政管理权利行使和义务履行合法化、合理化，不断扩大高校办学自主权，充分激发高校办学活力。高校逐步实现由依靠行政命令办学向依法办学、自主办学转变，在政府宏观统筹管理的范围内，有效结合合法性与自主性，相对应地开展各类教育教学活动，消除“一管就死”、“一放就乱”的行动失位现象；第二关系环由两个平行子关系环组成，即政府宏观统筹管理水平、高校自主办学水平数据供给与第三方提供技术判断、结论反馈。第三方评价机构逐步实现由从属性、综合性向独立性、专业性转变。政府或高校通过购买服务、签署合约的方式，将相关评价内容交由第三方评价机构独立评价，第三方评价机构根据评价内容，制定拟定实施方案、构建指标体系、选择样本对象、分析数据、形成结论、评价反馈的业务流程，将评价结果反馈给政府或高校，作为决策、管理使用。 可见，深化管办评分离改革，管是基础，办是核心，评是导向，要理顺政府、高校和第三方之间的关系，形成有分有合、既分又合的实现路径，应当充分发挥评价的导向和指挥棒作用。 全面把握建设办学监测体系的工作基础 在教育部的指导下，福建省长期致力于加强评价机制建设，取得了一系列富有成效的工作，为加快推进高等院校办学监测体系建设，提供了新的思路、新的举措，打下了坚实基础。 1.院校评估 在高校自我评估的基础上，由福建省教育评估研究中心主持开展针对本科高校的审核评估和高职院校的第二轮人才培养工作评估。院校评估以“学生学习成效持续改善”为导向，利用本科高校监测数据库、高职院校监测数据，要求参评院校形成学生满意度调查报告、数据平台分析报告、专业结构匹配区域经济社会发展分析报告，引导高校找准办学定位和办学特色，确立符合自身发展特性的人才培养质量标准和质量保障体系，制定自我评建方案，建立科学合理、针对性强的自我评估指标体系，不断推动福建省普通高等院校更好地实现“分类定位，特色发展”。 2.专项评估 根据福建省教育厅相关职能处室评价委托要求，开展硕士学位论文抽检、福建省中外合作办学机构和项目评估、福建省高等教育继续教育教学点检查评估、福建省普通高等学校新设函授教育辅导站评估、福建省高等职业院校重大教学改革项目评审、省级“2011协同创新中心”中期绩效评估以及福建省普通高等学校专业建设质量评估等七大专项评估，逐步实现管与评的分离。 3.高校自我评估 推进高校建立自我评估常态机制，推动高校定期开展办学质量、办学绩效、学科专业、科技服务、课程教材、毕业生就业等校内自我评估工作，并在适当范围内发布相关质量报告。2014年以来，福建省内10多所高校主动开展校内专业评估，对强化内部质量保障，确立评建主体意识，构建自我评估和持续改进的质量保障机制起到积极推动作用。 4.国际专业认证 充分发挥对台前沿地域优势，加强对台交流合作，与台湾中华工程教育学会（IEET）合作开展国际工程及科技教育认证，通过合作设立“福建IEET办事处”，搭建国际专业认证平台，承接福建省内高校自主选择、自愿参与申请的国际工程及科技教育认证及相关业务培训指导工作，按照“学校自愿、试点先行、积累经验、逐步推进”原则，确定了14个IEET国际工程及科技教育认证本科试点专业，同时将6个专科专业纳入首批宣导范围，不断推进专业评估进程。 5．发布评估专报 依托福建省教育评估专家库的专家资源，组织完成本科高校与高职院校数据采集工作，立项建设多个应用类急需研究项目，在福建省本科及高职教育工作会议上发布《2014年福建省普通高校竞争性成果报告》、《福建省普通本科高校办学质量年度报告》、《福建省普通高校办学条件年度报告》、《福建省普通高职院校办学质量年度报告》、《福建省民办专科院校发展报告》、《福建省教育评估研究中心2015年报》等评估专报，不断引导高校加强内涵建设，提升办学质量。 深刻把握建设办学监测体系的基本要求 建设高等院校办学监测体系，是在福建省深化高等教育领域综合改革、管办评分离改革的大背景下，增强评价导向和指挥棒效应，提升政府监管水平和高校办学水平的重要举措，意义重大。 1．明确“监测的主体”和“监测的客体” 第三方要素作为监测的主体，是衔接政府要素、高校要素的重要媒介。当前，由政府主导的评价机制尚未健全，评价模式过于单一，仍未形成多元化格局的评价标准，自管自评现象尚未有效缓解；社会自发开展评价的环境不够成熟，氛围不够浓厚，专业性的第三方评价机构尚未大范围多数量建立，评价过程往往缺失独立性。这些问题要求高等院校办学监测体系建设，应当改变之前评价从属性或附属性现象，确保第三方评价的机构独立性、过程规范性、结果公正性和结论公开性，避免受政府和高校的干扰，真正发挥评价主体作用。政府、高校作为监测的客体，应充分发挥协同配合作用，在准确提供评价内容的同时，详尽告知评价主题的根本目的或目标指向，禁止出现政府在购买服务过程中，以超越评价独立性的不合理诉求替代协议内容的现象，以及在评价过程中，高校出于利益博弈原因对评价结果的影响。 2．明确“监测的对象”和“监测的流程” 监测的对象包罗万象、种类繁多，当前福建省高等院校办学监测体系监测的对象主要由办学条件、办学质量、发展潜力以及其他可拓展主题组成，办学条件的评价以教育部《普通高等学校基本办学条件指标》设定的“合格”标准为参照，对高校基本办学条件指标和办学监测指标进行纵横向比较、监测和预警；办学质量的评价主要是借鉴国内外高校评价的先进经验，适度移植适合福建高等教育实际的评价指标，并增设服务福建省经济社会发展能力的柔性指标，逐步开展学科、专业等专项评估；发展潜力以高校治理能力、行政执行能力、社会服务及影响力为主要评价对象，并拓展建立相应指标体系。监测的流程即是高校办学监测体系业务运行的流程，由高校通过移动设备在信息服务中心填报各类主题办学监测数据，经专家在线评估后统一归类至数据中心，再由数据中心将评估结果通过信息发布管理系统反馈给各高校，并向社会公开公布。 3．明确“监测的目的” 建设高等院校办学监测体系，应明确评价的目的，坚持“三个服务”。服务政府统筹，通过办学监测体系的功能建设，为省级政府宏观统筹管理提供科学、准确的决策依据。进一步理顺政府和高校的权责，充分发挥政府和高校的积极性，形成统筹有力、权责分明的教育治理关系。在落实高校办学自主权的同时，扩大省级政府在教育布局结构调整、计划安排、教育经费投入等方面的统筹权；服务院校办学，有效推动高校进入“责任时代”。围绕高校内部治理体系建设、治理能力提高，深化内部综合改革，优化专业结构，构建质量标准和质量保障体系，提升人才培养质量，提高高校服务经济社会发展、服务人的全面发展的能力；服务社会监督，通过办学监测体系发布平台，主动回应社会热切关注的问题，向社会和人民群众发布关注度高的高校内涵指标监测报告和教学质量年度报告等，为社会各界提供准确权威的高校办学信息。 牢牢把握办学监测体系建设的关键环节 高等院校办学监测体系建设是一项系统化工程，涉及设计理念、体系核心、业务流程、运行成效等各个环节，需要整体谋划、综合考量，以加强重点环节建设推进整体发展。 1．确定体系设计原则 坚持把体系设计原则作为办学监测体系建设的主线。首先，坚持导向性原则。以注重高校内涵建设为导向，加强分类评价、分类指导，根据高校的不同类型，分别设计不同的评估指标体系，促使高校进一步明确自身办学定位和发展方向；其次，坚持规范性原则。在《中华人民共和国高等教育法》等有关高等教育法律法规、政策方针允许的范围内，以加强政府宏观统筹管理为基础，突出高校办学监测体系建设的组织性、计划性和有序性以及评价的规范性、公正性；再次，坚持操作性原则。有机结合继承、移植和可操作性之间的关系，注重吸收国内外高等院校办学监测体系建设的先进经验和主要做法，注重契合福建高等教育发展现状和评估评价实际，更加强调办学监测体系的可操作性和运行的实效性；最后坚持通用性原则。高等院校办学监测体系力主形成一套具有通用性的业务逻辑系统，适用于不同类别高校、不同内容监测主题、不同社会公众等。 2．突出系统运行特性 坚持把突出系统运行特性作为办学监测体系建设的重要标志。突出评价主题的多元化，以办学条件、办学质量、发展潜力监测为核心，根据高等教育发展、高校办学、社会发展等实际需要，有针对性地拓展常态化和非常态化相结合的评价主题范围，形成“多位一体”的评估制度；突出高校办学的主体性，引导高校牢固树立质量意识、特色发展意识，完善本科教学状态数据库和办学质量保障体系、内部治理体系，主动形成本科教学质量年度报告并定期公开公布；突出评估过程的引导。引导高校把办学重心放在与国家、区域经济社会发展需要的吻合度，基础设施建设、教育资源整合分配、师资队伍建设等对人才培养的保障度，人才支持和智力支撑对经济社会发展、产业转型升级的贡献度，社会公众及学生个体对人才培养水平和质量的满意度；突出评价结果的实效性。根据评价结果，加强绩效管理，动态调整资源投入，建立健全“奖优退劣、扶强扶需”的激励机制，落实有层次、差异化的支持措施。 3．建设云数据中心及其管理系统 坚持把云数据中心建设作为办学监测体系建设的重要基础。以全国普通高等学校本科教学基本状态数据、高职院校人才培养工作状态数据为基础，补充适应福建省高等教育、高校发展，体现服务地方经济社会发展的专项特色评价数据。通过完善院校办学条件监测、院校办学质量监测、院校发展潜力监测三大主题管理系统，适时建立适应需求、可拓展的其他主题监测管理系统，实现对院校基本办学条件、领导治理能力、行政组织的执行能力、教育资源获取与使用、社会服务及影响力、校友评价等为主要对象的动态监测，同时进行年度指标数据纵向比较及福建省同类院校横向比较监测和办学预警。 4.建设质量监测专家队伍 坚持把质量监测专家队伍建设作为办学监测体系建设的关键要素。在全国范围内（含台、港澳地区）遴选涵盖学科专业带头人、教学教务管理骨干、学校校务管理骨干（师资发展、国际化、产学研结合、学生思政、学生创新创业等骨干）、办学绩效分析及评价骨干、行业企业专家等5种类型的专家作为省级教育评估专家库专家人选，通过定期举办教育评估专家培训班的形式，分批次、系统性、在地化地强化专业培训，建设一支高度适应福建省教育评估需要的专家团队，负责对各项高校办学监测数据进行分析与评估，确保监测结果的真实性、有效性和权威性。 5.建设信息发布平台 坚持把信息发布平台建设作为办学监测体系建设的重要支撑。由信息服务门户系统和信息发布服务系统组成，畅通平面媒体、互联网、发布会、论坛等多种渠道，有计划地向不同类型用户群体发布与其信息查阅权限对应的、具有自主知识产权的评估结果或者研究报告，并通过在线调查系统获取社会公众的反馈意见，持续引导公众舆论，营造适宜教育改革发展的良好氛围，提升社会监督力度和效用，建立健全社会监督信息互动、社会监督问责机制，形成强有力的监督合力。 总之，充分发挥高等院校办学监测体系的评价导向作用，要在落实“管办评分离、以评为导向”的工作要求的前提下，理顺管办评三者关系，回答清楚“谁来监测、监测谁、监测什么、怎么检测、达到什么效果”等问题，才能真正引导高校加强内涵建设、提升办学质量和综合实力。 参考文献： [1]杜玉波.把握新常态下的高教发展[EB/OL].http://news.gmw.cn/2015-03/02/content_14964210.htm，2015-9-29. [2]教育部.关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见[Z].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/10/c_127783230.htm，2015-10-9. 【作者黄红武，福建省教育厅党组书记、厅长，中共福建省委教育工委书记】 |
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